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未来城镇格局新构想


陈玉宇北京大学经济政策研究所所长

过去30年,大约动员了2.5亿劳动力从农业转移到制造业和服务业,从而初步完成了工业化的过程,这是的巨大成就之一。如今这样的转移基本上已经完成,接下来应该靠什么为经济提供持续的动力?这大概是当前面临的一个最重要的问题。

将来经济的转型包括制造业工人慢慢流出,转移到服务业。就像美国,美国制造业工人曾多达3000万人,随着生产率的提升,现在只剩下1000万人。现阶段的经济转型,也到了需要提高劳动生产率和发展服务业的节点,无论是提高劳动生产率,还是发展服务业,都需要依靠城市化。尤其是服务业,没有城市化,就没有服务业!

城市化助推经济转型

关于的城市化,有几个流行的观点。第一种观点认为的人口太多,人口对于土地的压力较大,粮食安全问题非常突出,如果都城市化了,粮食安全就有可能得不到保障;第二种观点是,已经形成了像北上广深这样的超级大城市,城市管理水平跟不上城市规模发展,大城市快速扩张所带来的弊病,我们是否全部承担得起?第三种观点主张走一条现代化农村的道路,拥有很好的田园风光,美丽的城镇,这或许是追求的有别于西方城市化的“城市化”。

对于上述观点,我都不敢苟同。经济发展的过程,同时也是生产和生活要素逐渐向城市积聚的过程,这种集聚会带来规模经济、集聚经济两大效应,成为城市繁荣的根本性力量。

翻开世界历史的进程,欧美发达国家的城市人口一般都占到总人口的70%以上,有的国家甚至达到了90%,这些发达国家都完成了工业化,人均GDP也都在三四万美元左右。现在美国全部城市约占国土面积的3%,却积聚了美国80%多的人口,生产美国90%的GDP。二战以后从人均1000美元以下起步,进入20000美元以上的国家和地区也有很多。以韩国为例,中国典当师网,韩国在上世纪80年代基本完成了将近70%人的城市化,现在大概有80%多的人口居住在城市。

从长远看,很多人都相信如果能够持续过去30年的经济增长速度,甚至只有过去30年增速的2/3,那么未来二三十年内,人均GDP将会达到3万美元,就像今天韩国的水平。现在的人均GDP和产业结构水平,与韩国1986年左右很相似,这意味着1986年以后韩国的城市化进程也将是未来城市化的进程。

有理由相信,今后会涌现出很多像深圳、东莞这种规模的城市,否则经济不可能发展。就像1986年之后的韩国,如果没有更多的人集聚在汉城、釜山、大邱这些大城市,那么韩国的人均GDP也不会达到现在的3万美元。

城市结构不合理

的城市化一直深深打着计划经济的烙印。迄今所实现的城市化进程和地理空间上的城市结构布局,并不完全是市场自发形成的,很大程度上受制于政府主导。

在上个世纪的计划经济时代,的城市化完全停滞不前,城市化比例基本没有增加。这说明计划手段是城市化的大敌,因为城市化更加依赖于劳动力等生产要素在产业结构和空间上的自由配置,而计划经济约束了这两方面的配置。

改革开放以后,在劳动力地理空间的自由配置方面,依赖于市场需求的力量来积聚人口,形成繁荣的城市化。像东莞这样一个小的地方,中国典当师网,本地户籍人口大概只有100多万人,但居住在当地的人口却将近1500万人。但政府固有的计划经济思想却深深束缚了城市的发展,当前的城市管理制度,包括户籍制度、教育制度和医疗制度等等在内的所有福利制度,都在阻碍这一进程。

现有行政体制导致了城市发展地理空间上的结构不合理,突出表现在大中小城市的结构不合理。特大城市因为能够提供更好、更多的工作岗位,其产生的巨大需求像漩涡一样,吸引人口不断集聚,需要政府投入更多的钱来提供基本功能服务,所以北上广深等一线城市,人均基础设施固定资产投资是其他地级市、中等城市的七八倍、甚至十倍,反过来又促进人口进一步集聚。这种恶性循环使得大都市过度扩张的压力极大。

另外,号称有六七百个城市,但很大一部分都是50万人口以下的城市,500万1000万人口规模的大城市不多,这属于城市结构的不合理。韩国有一半人口生活在城市里,既有一个2000万人口的首尔,还有一个将近1000万人口的釜山;也应有类似的城市结构,中国典当师网,有更多的人居住在500万1000万人口档次的城市里,这个档次的城市所容纳的人口应该达到23亿人,但目前这个档次的城市数量太少。

行政力量是导致这种不合理现状的根源。有一个不是很官方的说法,现在的城市规划其实能够容纳25亿人,但是每一个地方政府都不乐意扩展城市人口,因为这会带来巨大的财政负担,这是行政主导下的巨大弱点。

现行行政体制下,中央控制省、省控制市、市控制县、县控制镇,一级一级都是在自己的地盘儿上做文章,这对来说是灾难性的。行政体系的自我扩张,使得资源不能够根据市场需求得到最合理的配置和流动,而是被地方政府人为圈定在自己的管辖范围内,因此近年来,再也没有产生像北上广深这样的超级大都市,反而在地方上形成一座座没有得到合理利用且浪费资源的“鬼城”。

城市化前瞻

目前这种不合理的城市结构必须得到遏制,遏制的办法其实很简单,就是行政力量放手,依靠市场力量来形成新的城市格局。过去这十几年来,市场力量下形成的新的人口积聚城市并没有得到合理的承认和对待。比如浙江的温州,常住人口达到900多万人,但它始终只有一个地级市的行政待遇和城市管理权限。

权威研究机构麦肯锡去年发布了一份“未来15年全球城市潜力” 调研报告,从全球2300多个城市中筛选出600座排名靠前的城市进行综合分析。这600座城市生产出全球GDP的65%,其中400座来自发达国家,200座来自发展家(目前仅贡献了全球GDP的10%)。

现在只有19座城市在600强之列。报告预测,未来的15到20年内,中国典当师网,应该有110座城市进入600强,世界未来十大经济发展城市中,除纽约外的其余9个都在,分别是上海、北京、天津、重庆、深圳、广州、南京、杭州和成都。其中,上海、北京将与纽约并列成为世界上未来发展最快的“三巨头”。

未来的城市化道路,应该是让四五百个地级市和省会城市中最有条件、最有地理优势、政策最开明的200座城市,保持巨大的活力。这些城市会集聚更多的人口、集聚更多高端的制造业、创造更多的服务业,既是经济增长的引擎,也是推动经济从要素简单扩张到提高劳动生产率,从制造业向服务业转型的根本动力。

这些城市中的佼佼者应该进入到那600座城市之列。它们将其聚集的技术、知识、技能、产业等向四周扩散出去,从而直接或者间接地拉动其他类型城市的发展,拉动城镇的发展。这是未来20年城市发展和经济增长的健康形态。

未来城镇布局

大多数学者将城市化与城镇化作为一个概念,我认为需要区别对待。为了减轻大都市的人口压力,中国典当师网,需要“镇”的发展,中国典当师网,然而不能过分强调镇的发展。因为镇无法创造出因集聚而带来的经济规模,也无法创造出服务业需求。

上个世纪80年代,把乡镇工业作为经济增长的引擎,这种生产型的镇早已经被历史抛弃。如果现在要在全国19000个镇上兴办制造业和服务业,增加就业机会,这是一种没希望、没有前途的想法。因为在镇上雇佣几百个工人的乡镇企业,是无法与像东莞这样大城市中,一家有成千上万工人的现代企业竞争的。

的镇不应该是未来城市的雏形,中国典当师网,而应该成为城市发展所辐射的产物。任何偏离对镇的这一作用的理解,都是不符基本经济规律的,因为制造业需要规模经济,一个三五万人的镇,连一家大规模的企业都无法容纳。

从美国、韩国的经验来看,镇只是链接农村和大中城市的一个中间结构,一个镇拥有二三万人,一个小超市、小电影院,能够把现代文明联系到农村,也就够了。以后还会有一些人继续留在农村,农村中一批有条件的人、需要接受和享受更多现代服务的人,会逐步移居到镇上,中国典当师网,这将是未来城镇布局的图景。

在20年后的10亿城市户口中,应该包括1/4到1/3住在镇上的人口。具体来说,年迈的、缺乏现代工作技能的、被时代留在农村的人,政府应该通过镇的现代化建设,让他们享受到现代和经济快速增长所带来的繁荣。政府对于镇的建设,在有余力的情况下,应该有选择地对于某些镇的基础设施以及物流、信息、商业等的现代化方面提供支持。这也是现代服务型政府的题中应有之义!

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